11月8日，是國務(wù)院確定的記者節(jié)，這個記者節(jié)，跑旅游口的記者們更加忙碌，因為第十二屆全國人大常委會第二十四次會議發(fā)布了修訂12部法律的決定，從2013年頒布實施之日起就被業(yè)內(nèi)提議進(jìn)行修訂的旅游法位列其中。此消息在8日早上由新華社授權(quán)發(fā)布，各媒體紛紛發(fā)布消息，專家學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行解讀分析。
但通覽全國人大常委會的決定，卻發(fā)現(xiàn)對旅游法的修訂，似乎僅局限于取消了“領(lǐng)隊證”這三個字。
乍看起來，這次修訂實在是小打小鬧，都不好意思稱之為“修訂”。好不容易修改一次旅游法，沒有對廣受業(yè)內(nèi)關(guān)注的三十五條進(jìn)一步解析，也沒有對“回扣傭金”等敏感問題的澄清;對目前如火如荼推進(jìn)的“導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點改革”也沒有提及，更沒有修改導(dǎo)游執(zhí)業(yè)必須經(jīng)過旅行社委派的法律規(guī)定。
對此，我們有必要分析一下此次專門針對“領(lǐng)隊證”進(jìn)行修訂的意圖和背景，也需要客觀看待法律修訂的程序，以及導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點改革與法律修訂的關(guān)系。
本次對旅游法的修訂，從表面上看確實僅局限在“領(lǐng)隊證”這一個特定問題，但立法機關(guān)和行政管理部門所需要解決的問題和所體現(xiàn)的意圖，均通過取消“領(lǐng)隊證”這三個字得以實現(xiàn)：
一、通過取消“領(lǐng)隊證”的相關(guān)表述，統(tǒng)一對“領(lǐng)隊證”的認(rèn)識。
原旅游法第三十九條規(guī)定：“取得導(dǎo)游證，具有相應(yīng)的學(xué)歷、語言能力和旅游從業(yè)經(jīng)歷，并與旅行社訂立勞動合同的人員，可以申請取得領(lǐng)隊證。”第一次明確領(lǐng)隊人員必須具備導(dǎo)游證。
而在旅游法出臺之前，各省市關(guān)于領(lǐng)隊人員的準(zhǔn)入門檻各有不同，有的地方，如江蘇、湖南，在旅游法出臺之前就規(guī)定了考取領(lǐng)隊證必須具有導(dǎo)游資格;而有的地方，如北京，則采取導(dǎo)游、領(lǐng)隊雙軌制，即導(dǎo)游、領(lǐng)隊分別考試，分別發(fā)證，雙方互不為前提。這種制度安排，再加上當(dāng)時多數(shù)省市領(lǐng)隊證考試指定教材編寫水平較低，考試題目難度一般，導(dǎo)致了當(dāng)時領(lǐng)隊證含金量不高。筆者在旅游法出臺之前分別考取了北京地區(qū)的導(dǎo)游證和領(lǐng)隊證，直觀感受是：如果考試的最高難度是100分的話，那么北京地區(qū)導(dǎo)游證考試的難度是60分，而領(lǐng)隊證考試的難度只有5分(當(dāng)然，某些非考試的因素導(dǎo)致某些年度領(lǐng)隊證通過率偏低，但這種情況并不能說明考試難度)。而領(lǐng)隊人員是要帶領(lǐng)旅游團隊出境旅游，領(lǐng)隊?wèi)?yīng)當(dāng)比導(dǎo)游具有更高的綜合素質(zhì)、更扎實的知識積累、更專業(yè)的服務(wù)水平。但是，由于考試制度、證書許可的安排，在一些省市卻導(dǎo)致了相反的結(jié)果。
旅游法出臺后，統(tǒng)一規(guī)定了“申請領(lǐng)隊證”必須取得導(dǎo)游證的先決條件，但卻造成了更普遍的認(rèn)識混亂：符合條件的導(dǎo)游“申請”就可以取得領(lǐng)隊證，是否說明領(lǐng)隊證就不需要考試了?另外，需要取得領(lǐng)隊證的人員要向誰申請?是向旅行社申請，還是向行業(yè)組織或行業(yè)管理部門申請?由于沒有明確的答案，在旅游法出臺至今這3年時間，領(lǐng)隊證的申領(lǐng)、發(fā)放，各省市地區(qū)各有各的做法：有仍堅持行管部門組織考試核發(fā)的、有改為旅行社核發(fā)向行管部門備案的、也有計劃完全由旅行社自行核發(fā)的……
現(xiàn)在旅游法修訂了，明確了取消“領(lǐng)隊證”這一說法，從此以后不再有“領(lǐng)隊證”這一證件。以上“眾聲喧嘩”的爭論均可停止，大家的認(rèn)識得到統(tǒng)一。
二、通過取消“領(lǐng)隊證”的相關(guān)表述，為《旅行社條例》修訂掃除法律障礙。
其實本次取消“領(lǐng)隊證”的修訂，之前也有征兆。今年8月1日，國家旅游局發(fā)布了《旅行社條例(修訂草案送審稿件)》公開征求意見，第七十二條提到“旅行社為組織旅游者出國或赴港澳旅游委派的領(lǐng)隊，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：(一)取得導(dǎo)游證件;(二)具有大專以上學(xué)歷;(三)取得相關(guān)語言水平測試等級證書;(四)具有兩年以上旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營、管理或?qū)в蔚葟臉I(yè)經(jīng)歷;(五)具有履行領(lǐng)隊職責(zé)的能力;(六)與旅行社訂立固定期限或無固定期限勞動合同。”
這些條件中均沒有提到從事領(lǐng)隊業(yè)務(wù)需要具備“領(lǐng)隊證”。對比以上內(nèi)容和《旅游法》修訂內(nèi)容，會發(fā)現(xiàn)兩者內(nèi)容基本一致。
所以，取消“領(lǐng)隊證”早已是旅游行業(yè)管理部門的意圖，并且在對《旅行社條例》的修訂中已有明確體現(xiàn);修訂旅游法體現(xiàn)這一內(nèi)容，并不意外。
作為行政法規(guī)的《旅行社條例》不能違反上位法的規(guī)定，只有旅游法做出修訂和調(diào)整，《旅行社條例》的相應(yīng)修訂才具有合法性和可行性。
此次《旅游法》的修訂，是對《旅行總社條例》修訂過程遇到的若干法律障礙中的一個“小病灶”的“定點清除”。相信《旅行社條例(修訂草案送審稿)》中更多與旅游法不符的內(nèi)容，都將通過旅游法逐步的修訂，也可能是內(nèi)容根據(jù)《旅游法》進(jìn)行回歸調(diào)整來解決。
三、通過取消“領(lǐng)隊證”的相關(guān)表述，明確領(lǐng)隊業(yè)務(wù)為導(dǎo)游的具體業(yè)務(wù)分工，由企業(yè)和市場自行進(jìn)行勞動分工和崗位設(shè)置。
雖然2015版《中華人民共和國職業(yè)分類大典》將“旅游團隊領(lǐng)隊”確定為新的職業(yè)類別，但整體上將“領(lǐng)隊”視為一類特殊的“導(dǎo)游”，將“領(lǐng)隊業(yè)務(wù)”視同導(dǎo)游的工作分工，在業(yè)內(nèi)已形成共識。
接受旅行社委派，為旅游團(者)提供講解、向?qū)Х?wù)，這一核心的功能和定位無論對領(lǐng)隊還是導(dǎo)游是共通的。承擔(dān)領(lǐng)隊業(yè)務(wù)的導(dǎo)游和“全程陪同導(dǎo)游”、“目的地陪同導(dǎo)游”一樣，只不過在服務(wù)的地域范圍、服務(wù)的具體事項上略有不同而已。況且導(dǎo)游員是否具備承擔(dān)出境領(lǐng)隊業(yè)務(wù)的素質(zhì)和能力，需要實踐的鍛煉和檢驗、應(yīng)由旅行社對導(dǎo)游的能力和素質(zhì)進(jìn)行綜合評價后得出結(jié)論。并由企業(yè)承擔(dān)人力資源調(diào)配、工作分工的風(fēng)險或收益，這是企業(yè)內(nèi)部工作分配和人事管理問題，法律本不應(yīng)過多干預(yù)。通過市場和企業(yè)審核的業(yè)務(wù)能力，比通過一張難度只有5分的考試、紙上談兵獲取的證書更為可靠。法律所要規(guī)定的，是基本的門檻和要求，對從事領(lǐng)隊業(yè)務(wù)的人員能力的考核、對導(dǎo)游人員的業(yè)務(wù)分工和工作調(diào)配，這份權(quán)利以及后續(xù)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)交還給企業(yè)。
國務(wù)院于2015年發(fā)布《關(guān)于取消一批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項的決定》，明確減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項是推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的重要內(nèi)容，并分批次取消了三百余項職業(yè)資格證書。此次修訂《“旅游法”》，是之前將“領(lǐng)隊證”由行政許可事項確定為非行政許可事項后的進(jìn)一步優(yōu)化。
就此而言，此次取消“領(lǐng)隊證”，其體現(xiàn)的市場化、開放式的立法思維方式，更值得關(guān)注和點贊。
從以上三點來看，取消“領(lǐng)隊證”，看似是旅游法小小的調(diào)整，但其所遵循的法理基礎(chǔ)、考慮的現(xiàn)實情況、體現(xiàn)的政策意圖，均耐人尋味。
當(dāng)然，我們也須客觀看待法律的改進(jìn)和存在的不足，對尚未解決的問題還需進(jìn)一步研究，并呼吁進(jìn)一步的修訂調(diào)整，但也不能對這次修訂附會更多的揣測：
比如，本次旅游法修訂內(nèi)容公之于眾后，一些“專家”以莫名“興奮”的心態(tài)、發(fā)現(xiàn)新大陸一般迫不及待地宣稱“旅游法修訂仍要求導(dǎo)游執(zhí)業(yè)必須接受旅行社委派，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)改革落空”。這種觀點完全沒有區(qū)分法律修訂決定和調(diào)整法律適用決定的區(qū)別，不免有以偏概全、嘩眾取寵之嫌：本次發(fā)布的是《旅游法》修訂內(nèi)容，修訂后的《旅游法》有普遍適用效力;而導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點改革需要解決的法律問題是：在特定的時間和特定的空間，調(diào)整適用《旅游法》特定條文，而不是全面、徹底、不區(qū)分時間和空間地更改《旅游法》，否則，就不需要“試點”來“試”了。這一問題是需要以“導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)試點改革是否可行”來決定“是否調(diào)整適用《旅游法》”，而不是相反的以“是否修訂法律”，來得出“導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)是否落空”的結(jié)論。
法律的修訂需要根據(jù)現(xiàn)實情況循序漸進(jìn)。目前的修訂內(nèi)容，可能無論是行業(yè)管理部門、旅游企業(yè)、導(dǎo)游領(lǐng)隊抑或是旅游者，都覺得不過癮、不解渴，都希望《旅游法》的修訂步子再大一些。但是我們也要明白，“法乃國之公器”，法律調(diào)整的是社會各方的利益，任何一方出于自身的考量因素，只是眾多利益相關(guān)方的一面，法律的修訂必須平衡多方的利益、考慮綜合的影響。法律的修訂，先“落子”的地方，往往是“金角”、“銀邊”，背后下的，則是一盤大棋。
